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06/09/2007

L’influence du lobby juif sur la politique étrangère américaine - perception et réalité

L'exemple de l'adoption de l'amendement Jackson-Vanik (1972-1974)

Je comptais reprendre aujourd'hui la série sur les organisations juives américaines et ce faisant, je suis tombée sur l'article suivant, paru sur le site de l'Institut Pierre Renouvin - Institut de recherches en histoire des relations internationales. Il constitue une bonne illustration de notre propos, et des méthodes employées, et c'est pourquoi je me permets de le reprendre ici. Il est de Pauline Peretz, qui a soutenu en décembre 2004 sa thèse intitulée « L’émigration des juifs soviétiques : le rôle des Etats-Unis, de 1953 à la fin des années 1980 ».

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"Au lendemain de la guerre du Vietnam, les groupes ethniques américains se mirent à exercer une influence croissante sur la politique étrangère des États-Unis. L’amendement Jackson-Vanik au Trade Reform Act, adopté en décembre 1974 après une bataille législative de deux ans, est un des meilleurs exemples de ce phénomène. Cet amendement liait l’octroi à une économie centralisée du statut de la clause de la nation la plus favorisée [1] et de crédits, à la libéralisation de sa politique migratoire à l’égard de ses minorités.

En dépit de sa grande popularité au Congrès, il rencontra l’opposition des défenseurs de la détente et des partisans du libre-échange, milieux d’affaires en tête. La Maison Blanche fut son plus grand adversaire, puisque Nixon et Kissinger considéraient le linkage [2] entre droits de l’homme et commerce comme une menace pour le rapprochement soviéto-américain et plus précisément pour l’accord commercial signé entre les deux pays le 18 octobre 1972 [3]. La coalition en faveur de l’amendement réunissait davantage d’acteurs : des anticommunistes, des défenseurs des droits de l’homme, des progressistes, des leaders syndicaux et des dirigeants des organisations juives, puisque l’amendement avait été conçu pour venir en aide aux Juifs soviétiques.

La communauté juive américaine doit une large partie de son poids politique à son art confirmé du lobbying. L’influence de ce lobby, démesurée par rapport à sa dimension réelle, tient beaucoup à un environnement idéologico-culturel favorable aux causes qu’il défend [4]. Mais cette influence, il la doit aussi à l’efficacité incomparable de ses organisations, principalement l’American Israel Public Affairs Committee (AIPAC), créé en 1954, qui œuvre au Congrès pour la défense des intérêts d’Israël, et la Conference of Presidents of Major American Jewish Organizations (CPMAJO) qui défend, elle, plus largement les intérêts de la communauté au niveau de l’Exécutif. Par leurs contacts et leurs réseaux, les autres organisations communautaires peuvent aussi peser sur les hommes du Congrès. Il n’existe jusqu’à présent aucun consensus sur le rôle joué par ces organisations dans l’adoption de l’amendement Jackson-Vanik. La question est pourtant simple : le lobby juif est-il responsable, oui ou non, de cette adoption ? Pour le journaliste J.J. Goldberg, cette mobilisation juive américaine constitue un moment décisif de l’affirmation du pouvoir de la communauté juive sur la scène politique [5]. Paula Stern, à l’inverse, montre dans son étude détaillée de la bataille législative que le rôle du lobby juif a été grandement exagéré [6]. Des documents trouvés dans les archives communautaires juives et dans le fonds Jackson prouvent que ces deux analyses sont insatisfaisantes, parce qu’elles surestiment et sous-estiment respectivement le rôle des organisations juives. Ces deux analyses révèlent la mauvaise perception de l’influence juive par les acteurs politiques - assistants parlementaires, hommes du Congrès, mais aussi administration. Dans Perception and Misperception in International Politics, Robert Jervis montre que, dans le domaine de la politique étrangère, les perceptions des décideurs politiques sont souvent erronées en raison de leur surestimation de l’unité des acteurs, et d’attentes quant au niveau de mobilisation formées à partir d’expériences passées [7]. Depuis la fin des années 1950, le lobby juif s’était toujours montré très uni et très décidé lorsqu’il s’agissait de défendre Israël, comme l’avait montré par exemple la très forte mobilisation communautaire contre le plan Rogers en 1970 [8]. Or la bataille pour l’adoption de Jackson-Vanik était profondément différente : elle avait pour ambition de venir en aide aux Juifs de la diaspora, et non à Israël, et n’impliquait pas la participation directe d’AIPAC ou de la CPMAJO, mais celle d’organisations juives nouvelles sur le Capitole.

Un rôle décisif dans la mise sur agenda

En 1964, une campagne d’aide aux Juifs soviétiques avait été lancée par les organisations juives américaines, en partie sous l’influence d’un bureau secret israélien appelé Nativ, qui s’était fixé pour objectif de sensibiliser l’opinion publique internationale à leur sort et à la nécessité de leur émigration [9]. Il parvint à convaincre l’establishment [10] juif américain de créer une organisation pour coordonner cette campagne aux États-Unis, l’American Jewish Conference on Soviet Jewry, rebaptisé en 1971 la National Conference on Soviet Jewry (NCSJ). Son but était d’obtenir du Kremlin le respect des droits culturels et religieux des Juifs soviétiques, puis, à partir de la guerre des Six Jours, de leur droit à émigrer. Cette campagne qui à bien des égards fut un véritable mouvement social avait pour cibles non seulement la communauté juive américaine dans son ensemble, mais aussi des intellectuels progressistes de renom, et des élus qui avaient été préalablement démarchés par Nativ. Depuis le début de la campagne, des hommes du Congrès - juifs, élus de circonscriptions majoritairement juives, ou amis d’Israël - s’étaient révélés de véritables alliés. Certains avaient participé aux manifestations organisées par l’AJCSJ/NCSJ, d’autres avaient même introduit des résolutions visant à faire pression sur Moscou. Le pouvoir de la NCSJ et sa proximité avec le Bureau israélien étaient contestés par des organisations grass-roots [11] totalement indépendantes de la communauté organisée, créées dès 1963 pour venir en aide aux Juifs soviétiques dans un style plus musclé et moins porté aux compromissions. En 1971, ces organisations se fédérèrent au sein de l’Union of Councils for Soviet Jews (UCSJ), très active au niveau local, démarchant les élus, organisant des boycotts contre les entreprises faisant commerce avec l’Union soviétique, et lançant de nombreuses manifestations [12]. La NCSJ et l’UCSJ jouèrent donc un rôle décisif dans la mise sur l’agenda de politique étrangère américaine de la question juive soviétique. Lorsqu’en août 1972, les Soviétiques imposèrent une taxe sur l’éducation [13], l’opinion publique américaine était suffisamment mûre pour se mobiliser.

La bibliographie n’emploie habituellement que les termes de « pouvoir juif » ou d’« organisations juives ». Nous avons pourtant déjà rencontré deux types d’acteurs : l’establishment juif et les organisations grass-roots. En comparaison avec les organisations juives existant de longue date, la NCSJ et l’UCSJ semblent bien modestes. En 1972, le budget de la NCSJ s’élevait à 250 000 dollars, tandis que celui du très respectable American Jewish Committee atteignait 7,3 millions de dollars. Les capacités de lobbying de la NCSJ étaient elles aussi réduites : ce n’est qu’en 1972 qu’elle ouvrit un bureau à Washington employant un représentant et un consultant pour les questions légales. La NCSJ pouvait pourtant compter sur les membres et les ressources des organisations qui l’avaient créée, et réutiliser leurs contacts sur le Capitole. L’UCSJ était moins chanceuse. Elle avait ouvert peu avant la NCSJ un bureau à Washington auquel elle avait affecté un budget de 10 000 dollars annuels - soit la moitié de son budget - et avait recruté une lobbyiste très talentueuse. La force de l’UCSJ résidait dans une base très réactive à travers tous les États-Unis. Il peut paraître étonnant qu’AIPAC n’ait pas encore été mentionné. Ne faisant officiellement du lobbying que pour Israël, il ne fut pas impliqué au même titre que les organisations juives qui avaient été spécifiquement créées pour cette campagne. Les principaux acteurs de cette bataille législative furent donc les dirigeants de la NCSJ et de l’UCSJ, côté juif, et les attachés parlementaires des élus les plus actifs - les sénateurs démocrates Jackson de l’État de Washington et Ribicoff du Connecticut, ainsi que le représentant démocrate Vanik de l’Ohio -, côté législatif.

Selon ces attachés parlementaires, l’idée du linkage entre avantages économiques et émigration serait née au Congrès, et les organisations juives se seraient contentées de prendre le train en marche. Les archives des organisations grass-roots montrent pourtant que cette idée est apparue dès 1965 sous la plume de leaders communautaires locaux [14]. Six ans plus tard, dans un contexte de véritable rapprochement économique entre les États-Unis et l’URSS, une autre organisation grass-roots, le Cleveland Council on Soviet Anti-Semitism, membre de l’UCSJ, ressuscita l’idée d’un linkage. Louis Rosenblum, son président, fut mis en contact avec un juriste et un politologue qui lui proposèrent un texte législatif liant commerce et émigration. Cette proposition séduisit d’abord le représentant démocrate de Los Angeles, Thomas Rees, la Californie étant un des hauts lieux de l’activisme en faveur des Juifs soviétiques. Après un échec législatif douloureux en juin 1972 et l’adoption de la taxe sur l’éducation par les Soviétiques, le projet fut repris par Richard Perle, alors assistant du sénateur Henry Jackson [15]. Ce linkage présentait de nombreux avantages pour ce candidat à l’investiture démocrate en vue des présidentielles de novembre 1972 : l’amendement serait un nouveau coup à la détente de Nixon - un sérieux atout pour le « Cold War liberal » qui avait déjà introduit un amendement restrictif à la loi de ratification de l’accord SALT -, il pouvait lui apporter le soutien de la minorité juive et lui permettrait de se rallier les défenseurs des droits de l’homme [16]. Il ne faudrait pourtant pas croire que le choix de Jackson ne fut que pur opportunisme. En 1972, il avait déjà beaucoup fait pour les Juifs soviétiques : depuis 1964, il avait soutenu toutes les résolutions qui avaient pour but d’améliorer leur sort, en 1971, il avait été co-sponsor d’une résolution qui appelait Nixon à soulever la question des Juifs soviétiques avec ses homologues soviétiques et, en février 1972, en avait introduit une autre pour débloquer une aide financière à tous les Juifs soviétiques qui parviendraient à quitter l’Union soviétique. En septembre, le linkage était donc devenu la chose de Jackson, mais l’idée en était assurément venue des grass-roots.

Le rôle de ces derniers a tendance à être occulté au vu des événements ultérieurs. Le 25 septembre 1972, Jackson s’invita à une conférence organisée par la NCSJ pour répondre à l’imposition de la taxe sur l’éducation par les Soviétiques. Il saisit cette occasion pour présenter l’amendement à l’East-West Trade Reform Act reprenant le linkage entre émigration des minorités soviétiques et avantages économiques, et demander leur soutien aux organisations juives, un soutien qu’il reçut sans la moindre difficulté [17]. Pour Stern, « c’était clairement un renversement de l’image commune du lobby juif tordant le bras d’un sénateur » [18]. Une telle affirmation sous-estime le rôle des grass-roots durant cette première phase. En effet, une partie de la communauté juive, même si elle n’était certainement pas la plus puissante ni la plus visible, s’était déjà engagée dans la bataille politique depuis quelques mois et était prête à suivre Jackson, sans même qu’on lui ait demandé. L’affirmation de Stern est aussi symptomatique d’une tendance collective à ignorer que l’establishment n’était pas le seul acteur juif impliqué dans cette bataille.

La NCSJ et l’UCSJ, piliers de la coalition

Dès que Jackson introduisit son amendement au East-West Trade Reform Act le 4 octobre 1972, la NCSJ et l’UCSJ, contrairement à la Conférence des présidents et aux autres organisations juives de l’establishment,

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