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06/09/2007

L’influence du lobby juif sur la politique étrangère américaine - perception et réalité

L'exemple de l'adoption de l'amendement Jackson-Vanik (1972-1974)

Je comptais reprendre aujourd'hui la série sur les organisations juives américaines et ce faisant, je suis tombée sur l'article suivant, paru sur le site de l'Institut Pierre Renouvin - Institut de recherches en histoire des relations internationales. Il constitue une bonne illustration de notre propos, et des méthodes employées, et c'est pourquoi je me permets de le reprendre ici. Il est de Pauline Peretz, qui a soutenu en décembre 2004 sa thèse intitulée « L’émigration des juifs soviétiques : le rôle des Etats-Unis, de 1953 à la fin des années 1980 ».

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"Au lendemain de la guerre du Vietnam, les groupes ethniques américains se mirent à exercer une influence croissante sur la politique étrangère des États-Unis. L’amendement Jackson-Vanik au Trade Reform Act, adopté en décembre 1974 après une bataille législative de deux ans, est un des meilleurs exemples de ce phénomène. Cet amendement liait l’octroi à une économie centralisée du statut de la clause de la nation la plus favorisée [1] et de crédits, à la libéralisation de sa politique migratoire à l’égard de ses minorités.

En dépit de sa grande popularité au Congrès, il rencontra l’opposition des défenseurs de la détente et des partisans du libre-échange, milieux d’affaires en tête. La Maison Blanche fut son plus grand adversaire, puisque Nixon et Kissinger considéraient le linkage [2] entre droits de l’homme et commerce comme une menace pour le rapprochement soviéto-américain et plus précisément pour l’accord commercial signé entre les deux pays le 18 octobre 1972 [3]. La coalition en faveur de l’amendement réunissait davantage d’acteurs : des anticommunistes, des défenseurs des droits de l’homme, des progressistes, des leaders syndicaux et des dirigeants des organisations juives, puisque l’amendement avait été conçu pour venir en aide aux Juifs soviétiques.

La communauté juive américaine doit une large partie de son poids politique à son art confirmé du lobbying. L’influence de ce lobby, démesurée par rapport à sa dimension réelle, tient beaucoup à un environnement idéologico-culturel favorable aux causes qu’il défend [4]. Mais cette influence, il la doit aussi à l’efficacité incomparable de ses organisations, principalement l’American Israel Public Affairs Committee (AIPAC), créé en 1954, qui œuvre au Congrès pour la défense des intérêts d’Israël, et la Conference of Presidents of Major American Jewish Organizations (CPMAJO) qui défend, elle, plus largement les intérêts de la communauté au niveau de l’Exécutif. Par leurs contacts et leurs réseaux, les autres organisations communautaires peuvent aussi peser sur les hommes du Congrès. Il n’existe jusqu’à présent aucun consensus sur le rôle joué par ces organisations dans l’adoption de l’amendement Jackson-Vanik. La question est pourtant simple : le lobby juif est-il responsable, oui ou non, de cette adoption ? Pour le journaliste J.J. Goldberg, cette mobilisation juive américaine constitue un moment décisif de l’affirmation du pouvoir de la communauté juive sur la scène politique [5]. Paula Stern, à l’inverse, montre dans son étude détaillée de la bataille législative que le rôle du lobby juif a été grandement exagéré [6]. Des documents trouvés dans les archives communautaires juives et dans le fonds Jackson prouvent que ces deux analyses sont insatisfaisantes, parce qu’elles surestiment et sous-estiment respectivement le rôle des organisations juives. Ces deux analyses révèlent la mauvaise perception de l’influence juive par les acteurs politiques - assistants parlementaires, hommes du Congrès, mais aussi administration. Dans Perception and Misperception in International Politics, Robert Jervis montre que, dans le domaine de la politique étrangère, les perceptions des décideurs politiques sont souvent erronées en raison de leur surestimation de l’unité des acteurs, et d’attentes quant au niveau de mobilisation formées à partir d’expériences passées [7]. Depuis la fin des années 1950, le lobby juif s’était toujours montré très uni et très décidé lorsqu’il s’agissait de défendre Israël, comme l’avait montré par exemple la très forte mobilisation communautaire contre le plan Rogers en 1970 [8]. Or la bataille pour l’adoption de Jackson-Vanik était profondément différente : elle avait pour ambition de venir en aide aux Juifs de la diaspora, et non à Israël, et n’impliquait pas la participation directe d’AIPAC ou de la CPMAJO, mais celle d’organisations juives nouvelles sur le Capitole.

Un rôle décisif dans la mise sur agenda

En 1964, une campagne d’aide aux Juifs soviétiques avait été lancée par les organisations juives américaines, en partie sous l’influence d’un bureau secret israélien appelé Nativ, qui s’était fixé pour objectif de sensibiliser l’opinion publique internationale à leur sort et à la nécessité de leur émigration [9]. Il parvint à convaincre l’establishment [10] juif américain de créer une organisation pour coordonner cette campagne aux États-Unis, l’American Jewish Conference on Soviet Jewry, rebaptisé en 1971 la National Conference on Soviet Jewry (NCSJ). Son but était d’obtenir du Kremlin le respect des droits culturels et religieux des Juifs soviétiques, puis, à partir de la guerre des Six Jours, de leur droit à émigrer. Cette campagne qui à bien des égards fut un véritable mouvement social avait pour cibles non seulement la communauté juive américaine dans son ensemble, mais aussi des intellectuels progressistes de renom, et des élus qui avaient été préalablement démarchés par Nativ. Depuis le début de la campagne, des hommes du Congrès - juifs, élus de circonscriptions majoritairement juives, ou amis d’Israël - s’étaient révélés de véritables alliés. Certains avaient participé aux manifestations organisées par l’AJCSJ/NCSJ, d’autres avaient même introduit des résolutions visant à faire pression sur Moscou. Le pouvoir de la NCSJ et sa proximité avec le Bureau israélien étaient contestés par des organisations grass-roots [11] totalement indépendantes de la communauté organisée, créées dès 1963 pour venir en aide aux Juifs soviétiques dans un style plus musclé et moins porté aux compromissions. En 1971, ces organisations se fédérèrent au sein de l’Union of Councils for Soviet Jews (UCSJ), très active au niveau local, démarchant les élus, organisant des boycotts contre les entreprises faisant commerce avec l’Union soviétique, et lançant de nombreuses manifestations [12]. La NCSJ et l’UCSJ jouèrent donc un rôle décisif dans la mise sur l’agenda de politique étrangère américaine de la question juive soviétique. Lorsqu’en août 1972, les Soviétiques imposèrent une taxe sur l’éducation [13], l’opinion publique américaine était suffisamment mûre pour se mobiliser.

La bibliographie n’emploie habituellement que les termes de « pouvoir juif » ou d’« organisations juives ». Nous avons pourtant déjà rencontré deux types d’acteurs : l’establishment juif et les organisations grass-roots. En comparaison avec les organisations juives existant de longue date, la NCSJ et l’UCSJ semblent bien modestes. En 1972, le budget de la NCSJ s’élevait à 250 000 dollars, tandis que celui du très respectable American Jewish Committee atteignait 7,3 millions de dollars. Les capacités de lobbying de la NCSJ étaient elles aussi réduites : ce n’est qu’en 1972 qu’elle ouvrit un bureau à Washington employant un représentant et un consultant pour les questions légales. La NCSJ pouvait pourtant compter sur les membres et les ressources des organisations qui l’avaient créée, et réutiliser leurs contacts sur le Capitole. L’UCSJ était moins chanceuse. Elle avait ouvert peu avant la NCSJ un bureau à Washington auquel elle avait affecté un budget de 10 000 dollars annuels - soit la moitié de son budget - et avait recruté une lobbyiste très talentueuse. La force de l’UCSJ résidait dans une base très réactive à travers tous les États-Unis. Il peut paraître étonnant qu’AIPAC n’ait pas encore été mentionné. Ne faisant officiellement du lobbying que pour Israël, il ne fut pas impliqué au même titre que les organisations juives qui avaient été spécifiquement créées pour cette campagne. Les principaux acteurs de cette bataille législative furent donc les dirigeants de la NCSJ et de l’UCSJ, côté juif, et les attachés parlementaires des élus les plus actifs - les sénateurs démocrates Jackson de l’État de Washington et Ribicoff du Connecticut, ainsi que le représentant démocrate Vanik de l’Ohio -, côté législatif.

Selon ces attachés parlementaires, l’idée du linkage entre avantages économiques et émigration serait née au Congrès, et les organisations juives se seraient contentées de prendre le train en marche. Les archives des organisations grass-roots montrent pourtant que cette idée est apparue dès 1965 sous la plume de leaders communautaires locaux [14]. Six ans plus tard, dans un contexte de véritable rapprochement économique entre les États-Unis et l’URSS, une autre organisation grass-roots, le Cleveland Council on Soviet Anti-Semitism, membre de l’UCSJ, ressuscita l’idée d’un linkage. Louis Rosenblum, son président, fut mis en contact avec un juriste et un politologue qui lui proposèrent un texte législatif liant commerce et émigration. Cette proposition séduisit d’abord le représentant démocrate de Los Angeles, Thomas Rees, la Californie étant un des hauts lieux de l’activisme en faveur des Juifs soviétiques. Après un échec législatif douloureux en juin 1972 et l’adoption de la taxe sur l’éducation par les Soviétiques, le projet fut repris par Richard Perle, alors assistant du sénateur Henry Jackson [15]. Ce linkage présentait de nombreux avantages pour ce candidat à l’investiture démocrate en vue des présidentielles de novembre 1972 : l’amendement serait un nouveau coup à la détente de Nixon - un sérieux atout pour le « Cold War liberal » qui avait déjà introduit un amendement restrictif à la loi de ratification de l’accord SALT -, il pouvait lui apporter le soutien de la minorité juive et lui permettrait de se rallier les défenseurs des droits de l’homme [16]. Il ne faudrait pourtant pas croire que le choix de Jackson ne fut que pur opportunisme. En 1972, il avait déjà beaucoup fait pour les Juifs soviétiques : depuis 1964, il avait soutenu toutes les résolutions qui avaient pour but d’améliorer leur sort, en 1971, il avait été co-sponsor d’une résolution qui appelait Nixon à soulever la question des Juifs soviétiques avec ses homologues soviétiques et, en février 1972, en avait introduit une autre pour débloquer une aide financière à tous les Juifs soviétiques qui parviendraient à quitter l’Union soviétique. En septembre, le linkage était donc devenu la chose de Jackson, mais l’idée en était assurément venue des grass-roots.

Le rôle de ces derniers a tendance à être occulté au vu des événements ultérieurs. Le 25 septembre 1972, Jackson s’invita à une conférence organisée par la NCSJ pour répondre à l’imposition de la taxe sur l’éducation par les Soviétiques. Il saisit cette occasion pour présenter l’amendement à l’East-West Trade Reform Act reprenant le linkage entre émigration des minorités soviétiques et avantages économiques, et demander leur soutien aux organisations juives, un soutien qu’il reçut sans la moindre difficulté [17]. Pour Stern, « c’était clairement un renversement de l’image commune du lobby juif tordant le bras d’un sénateur » [18]. Une telle affirmation sous-estime le rôle des grass-roots durant cette première phase. En effet, une partie de la communauté juive, même si elle n’était certainement pas la plus puissante ni la plus visible, s’était déjà engagée dans la bataille politique depuis quelques mois et était prête à suivre Jackson, sans même qu’on lui ait demandé. L’affirmation de Stern est aussi symptomatique d’une tendance collective à ignorer que l’establishment n’était pas le seul acteur juif impliqué dans cette bataille.

La NCSJ et l’UCSJ, piliers de la coalition

Dès que Jackson introduisit son amendement au East-West Trade Reform Act le 4 octobre 1972, la NCSJ et l’UCSJ, contrairement à la Conférence des présidents et aux autres organisations juives de l’establishment,


devinrent des partenaires loyaux et fidèles et le demeurèrent jusqu’à son adoption. Bien que Jackson ait exprimé la crainte de perdre leur soutien à plusieurs reprises [19], ceci n’eut jamais lieu. La NCSJ et l’UCSJ soutinrent activement la coalition grâce à un recours permanent à l’éventail complet des techniques de lobbying. Leurs bureaux de Washington se mirent à la disposition complète du sénateur du Washington et de ses alliés, passant à l’action quand on leur demandait de le faire, et avec l’intensité qui leur était suggérée. Leur première tâche était de fournir les informations nécessaires à la formulation la plus juste possible de l’amendement. Grâce à leurs réseaux constitués depuis presque une dizaine d’années, les organisations juives étaient en effet les mieux placées pour analyser la situation soviétique - tout particulièrement les méandres des procédures tatillonnes d’émigration -, et pour donner des nouvelles des refuzniks [20] avec lesquels elles étaient quotidiennement en contact. Ainsi étaient-elles en mesure de fournir aux sponsors de l’amendement une information précise et de qualité pour l’insertion dans le Congressional Record [21].

de personnes particulièrement influentes pour faire pression sur les hommes du Cong

Pour ce qui est du lobbying à proprement parler, la NCSJ et l’UCSJ faisaient en permanence appel à leur base pour que le soutien à l’amendement ne faiblît pas. Elles veillaient à ce que ses opposants reçoivent des blâmes et ses partisans des encouragements. Le passage à l’action était requis chaque fois qu’un événement d’importance venait modifier le contexte international. Ainsi, en avril 1973, lorsque Moscou leva la taxe sur l’émigration, la NCSJ organisa l’envoi en masse de lettres aux sponsors de l’amendement pour qu’ils continuent de soutenir le projet de loi [22]. De même, lorsqu’en octobre 1973, Kissinger demanda au speaker de la Chambre des représentants de différer le vote de l’amendement, prenant le prétexte de la situation au Proche-Orient, l’UCSJ mit en œuvre de nombreuses actions locales pour maintenir la pression sur les représentants [23]. La mobilisation avait également lieu lorsque le projet de loi passait devant une des commissions de la Chambre. Quand, en septembre, la Commission des voies et des moyens supprima la mention des crédits qui étaient initialement incluse dans l’amendement, l’UCSJ comme la NCSJ envoyèrent en masse des lettres à tous les membres de la Commission favorables à cette suppression, exigeant que les restrictions de crédits soient restaurées [24]. Lorsque, sensiblement au même moment, le représentant républicain Barber Conable de New York introduisit un amendement pour suspendre le Titre IV de la loi de commerce qui contenait l’amendement Vanik, la NCSJ demanda à ses membres d’exiger de leurs représentants qu’ils votent contre l’amendement [25]. Le passage à l’action était enfin requis lorsque le projet de loi fut sur le point d’être voté à la Chambre fin 1973, puis l’année suivante au Sénat [26]. Pendant les deux années que dura la bataille législative, la NCSJ et l’UCSJ organisèrent donc de façon quasi permanente ce que les Américains appellent des write-ins, ateliers d’écriture collectifs au cours desquels les participants devaient écrire la lettre la plus convaincante possible à leurs représentants. Les organisations juives jouèrent donc un rôle particulièrement important dans la construction d’un soutien public à l’amendement Jackson-Vanik, en ayant recours à ce que V.O. Key appelle la « shotgun approach ».

Quant à la « rifle approach » [27], qui consiste à obtenir l’aide rès, elle ne fut utilisée que par la NCSJ, seule à pouvoir compter sur une très large base - celle des organisations qui la constituaient -, et sur l’aide de Kenen. Le dirigeant de l’AIPAC avait en effet accepté de faire bénéficier ses amis de la NCSJ de certains de ses contacts, même si son organisation n’était pas directement impliquée dans la bataille législative. Les cibles principales de cette seconde approche étaient les membres les plus puissants des Commissions législatives, la NCSJ n’ayant ni l’argent ni le temps de faire du lobbying auprès des opposants. L’action idéale consistait à obtenir d’un électeur, de préférence riche, bénéficiant de larges réseaux et jouissant d’une crédibilité certaine, qu’il envoie une lettre à son représentant ou en obtienne un rendez-vous. Comme Morris Amitay, l’ancien assistant parlementaire du sénateur Ribicoff, le confiait en 1974 au journaliste Stephen Isaacs, trouver une telle personnalité juive était loin d’être un problème : « ce qu’on trouve dans ce pays, c’est un formidable réservoir inexploité de Juifs qui sont dans des situations de pouvoir, auxquels on n’a jamais demandé d’aide. Il ne s’agit que de les trouver et de leur demander de l’aide » [28]

Le président de la Commission des voies et des moyens, le très influent Wilbur Mills, fut le premier à être ainsi gagné à la cause. En février 1973, Kenen obtint d’un ami juif de Mills qu’il le convainque de soutenir l’amendement [29]. La famille Stone, qui résidait dans l’État de Vanik et possédait une usine employant des milliers d’ouvriers en Arkansas - l’État de Mills - joua également un rôle important dans la conversion du président de la Commission à la cause des Juifs soviétiques [30]. Mais lorsque Moscou suspendit la taxe sur l’éducation, la détermination de Mills vacilla et, une nouvelle fois, une collaboration entre assistants parlementaires et leaders juifs fut nécessaire pour que Mills rejoignît la coalition [31]. La « rifle approach » fut également utilisée par les organisations juives dans le cas de défections. Lorsque le sénateur républicain de New York, Jacob Javits, céda à la pression de la Maison Blanche en juin 1974, Malcolm Hoenlein, le président de la New York Conference on Soviet Jewry, organisa une rencontre entre le sénateur et de nombreux leaders juifs locaux. Au même moment, un quotidien local de la presse communautaire publia un violent éditorial critiquant Javits. La pression des dirigeants fut confortée par une pression de la base : au premier rassemblement de solidarité avec les Juifs soviétiques qui eut lieu à l’automne, le nom de Javits fut hué. Celui-ci préféra ne pas risquer de s’aliéner des voix juives à quelques semaines des élections et retrouva vite les rangs de la coalition [32]. Cette approche ne pouvait rencontrer le succès que parce que les Juifs, establishment comme grass-roots, étaient capables à la fois d’attribuer des récompenses et d’infliger des sanctions politiques. Les organisations juives avaient donc orchestré un effort de lobbying particulièrement important, tant au sein du Congrès qu’en dehors, tant au niveau national qu’au niveau local. Si elles furent si actives, d’où vient donc la légende née dans les bureaux du Congrès selon laquelle elles auraient été des alliés défaillants ?

Une perception erronée largement due au contre-lobbying de Nixon

L’amendement Jackson-Vanik fut considéré par Nixon comme un véritable coup imposé à la détente et comme un obstacle de taille sur la voie qui devait conduire à la finalisation de nombreux accords avec les Soviétiques. C’est pourquoi, entre l’introduction de l’amendement et les élections présidentielles de novembre 1972, la Maison Blanche fit tout son possible pour éviter que la question des Juifs soviétiques occupe le devant de la scène politique [33]. L’idée de Leonard Garment, l’homme de liaison entre Nixon et la communauté juive américaine, était de différer toute action pour éviter d’avoir à faire un choix entre les éventuels électeurs juifs et les partisans de la détente. Mais, une fois Nixon réélu, la Maison Blanche conçut une double stratégie : faire pression sur les commissions parlementaires pour qu’elles suppriment l’amendement, et sur les leaders juifs pour qu’ils lui retirent leur soutien. La grande difficulté était d’arrêter cette législation d’inspiration humanitaire sans détruire la loi de commerce à laquelle il était amendé, dont Nixon souhaitait absolument l’adoption. Pour se débarrasser de l’amendement, l’équipe du président imagina un certain nombre de solutions : elle essaya de séparer la clause de la nation la plus favorisée des crédits, et de reformuler l’amendement en y introduisant la notion de « progrès raisonnable », qui aurait été régulièrement évalué par le Congrès. Elle tenta également de convaincre le représentant Ullman de différer le vote du Titre IV par le Congrès au moment de la guerre de Kippour. Enfin, l’administration pensa un moment obtenir une règle de vote excluant tout amendement et songea même à supprimer le Titre IV de la loi, c’est dire à quel point l’amendement gênait Nixon et Kissinger [34]. Aucune de ces solutions ne rencontra le succès escompté. Nixon se tourna donc du côté des leaders juifs.

Il apparaît évident que le président imagina pouvoir compter sur la gratitude des Juifs pour sa politique israélienne afin d’en obtenir des concessions - n’avait-il pas en effet rejeté le Plan Rogers et débloqué une aide financière et militaire jusque-là inégalée pour Israël ? Il compta aussi très certainement sur l’influence de son ami Max Fisher, un des fondateurs du Committee to Reelect the President, mais aussi magnat du pétrole et président du Council of Jewish Federations and Welfare Funds. Il semble rétrospectivement naïf de la part de Nixon d’avoir pensé qu’il pouvait capitaliser sur ces seuls avantages à l’égard de la communauté juive américaine pour neutraliser l’amendement, alors même que la coalition était loin de se réduire aux seuls Juifs. La détermination de la Maison blanche à convaincre l’establishment juif d’abandonner son soutien et son absence de contre-lobbying à l’égard des autres membres de la coalition démontrent sa conviction, peut-être teintée d’antisémitisme, que les organisations juives étaient ses protagonistes les plus influents [35]. Nixon s’attendait sans doute à ce que les organisations juives soient aussi fortes et déterminées qu’elles l’avaient été préalablement à l’occasion des combats engageant les intérêts d’Israël, et a dû imaginer que s’il parvenait à convaincre les dirigeants juifs de retirer leur soutien à l’amendement, la coalition s’effondrerait d’elle-même. Cette surestimation par le président du pouvoir de l’establishment affecta la perception qu’en eurent les autres acteurs : elle donna l’impression que les dirigeants juifs étaient omnipotents aux opposants de l’amendement, et au contraire, qu’ils pouvaient céder à toute pression à ses partisans.

À chaque fois qu’un événement international de taille eut lieu en 1973, Nixon invita les leaders juifs à la Maison Blanche pour les persuader de quitter la coalition. Ceux qui étaient conviés étaient prioritairement ceux qui en étaient les plus proches et qui n’avaient jamais participé directement à la campagne de soutien aux Juif soviétiques. La délégation juive était donc habituellement composée des leaders les plus influents - Fisher, Jack Stein, le président de la CPMAJO, et un ou plusieurs dirigeants des organisations de l’establishment -, auxquels venait quelquefois se joindre un représentant de la NCSJ. Comprenant que cette dernière était relativement faible, l’équipe de Nixon pensait qu’il serait plus efficace de s’entretenir avec ses interlocuteurs habituels, qui se chargeraient ensuite de rétablir l’ordre dans leurs rangs. Ils sous-estimèrent ainsi le dévouement des membres de la NCSJ et des grass-roots à leur cause, et le pouvoir que ceux-ci détenaient sur leur direction. Sous la pression de la Maison Blanche, certains leaders juifs furent priés de retirer leur soutien, mais, contrairement à la légende parlementaire, ils ne purent jamais se désolidariser complètement de Jackson.

Une première rencontre eut lieu à la Maison Blanche le 19 avril 1973 entre Nixon et 14 dirigeants de la communauté [36]. Le président les assura à cette occasion que la taxe soviétique avait été suspendue et essaya de les convaincre que l’amendement devait être retiré. Après cette rencontre très médiatisée, trois d’entre eux rendirent public un communiqué où la mention de l’amendement avait été délibérément omise. Les organisations grass-roots, pensant que les leaders juifs avaient cédé à la pression présidentielle, passèrent le week-end de Pessah qui suivit à harceler par téléphone les dirigeants communautaires et à publier des articles dans la presse communautaire condamnant cette rencontre. La NCSJ n’eut d’autre choix que de prendre ses distances à l’égard de Fisher et de ses acolytes, et d’exprimer son soutien renouvelé à l’amendement [37]. Ce cafouillage des autorités de la communauté fut particulièrement nuisible à leur image. Une séquence très similaire eut lieu lorsque le président invita Fisher et Stein à un dîner en l’honneur de Brejnev à la Maison Blanche en juin 1973. Tous deux acceptèrent en effet l’invitation, prétendant qu’ils saisiraient l’occasion pour soulever la question du sort des Juifs soviétiques. Une nouvelle fois, les grass-roots, soutenus par la NCSJ, descendirent dans la rue. Sous la pression, les leaders de l’establishment furent conduits à renouveler malgré eux leur soutien à l’amendement. Mais ce n’est qu’à l’occasion de la guerre de Kippour que la tension entre leaders juifs proches du pouvoir et organisations pleinement consacrées à la cause des Juifs soviétiques atteignit son apogée. L’establishment crut alors que s’il persistait à s’opposer à la détente, Nixon les menacerait de différer ou de suspendre l’aide militaire et économique dont l’État hébreu avait alors tant besoin. La Maison Blanche joua sur cette peur et eut recours à un véritable chantage politique. Kissinger exigea même de Golda Meir, alors Premier ministre, qu’elle obtienne de l’establishment qu’il cesse de soutenir l’amendement, ce que ni elle ni son ambassadeur, Yitzhak Rabin, ne consentirent à faire [38]. Le 2 novembre 1973, Leonard Garment demanda encore une fois à Fisher et Stein de convaincre Jackson de retirer son amendement. Tous deux, ainsi que deux autres leaders, accédèrent à cette demande, prétendant que les intérêts vitaux d’Israël étaient en jeu. Le nouveau président de la NCSJ, Stanley Lowell, lui, refusa de céder au chantage [39]. Une fois encore, la pression de la Maison-Blanche avait échoué.

À trois reprises, comptant sur la sensibilité juive américaine à l’égard d’Israël, Nixon essaya de jouer sur les maillons les plus faibles de la communauté juive, qui étaient aussi ses alliés les plus proches dans une communauté très majoritairement démocrate. Mais, à trois reprises, ce lobby inversé connut l’échec en raison de la détermination d’organisations intégralement consacrées à la cause des Juifs soviétiques. La mauvaise perception du pouvoir de la communauté juive par la Maison Blanche tenait donc également largement à une surévaluation de son centralisme. L’équipe de Nixon avait sous-estimé les divisions internes de la communauté qui rendaient très difficile à des dirigeants soumis à la discipline exécutive de faire accepter leur décision aux échelons inférieurs. En 1974, la seule option qui restait à un président englué dans le scandale du Watergate et à son successeur était de négocier directement avec Jackson la nature des assurances qu’il souhaitait recevoir des Soviétiques pour neutraliser son amendement. Une option qui se termina elle aussi par un échec pour l’administration comme de nombreux mémoires et études le montrèrent ultérieurement [40].

Il est indéniable que le rôle qu’a joué le lobby juif dans l’adoption de l’amendement Jackson-Vanik est moins spectaculaire que sa réputation n’aurait pu le laisser croire. Ce rôle fut cependant loin d’être négligeable. La difficulté que rencontre l’historien dans son évaluation de cette influence tient à la dimension purement diasporique de cette mobilisation juive américaine, ainsi qu’à la participation de nouveaux acteurs nés au tout début de la campagne d’aide aux Juifs soviétiques. Si l’on cesse de considérer la communauté juive comme un tout unifié, une analyse plus fidèle à la réalité peut être proposée. Trois types d’acteurs doivent être alors distingués pour leur rôle et leur détermination respectifs dans la bataille législative. Tout d’abord, les organisations grass-roots : leur action fut décisive durant la phase de formulation du linkage, ce qui a été totalement négligé jusqu’à présent, et leur soutien à Jackson fut exemplaire. Nouvelles venues à Washington, elles eurent cependant tendance à être reléguées au second rang à partir de 1973. Le second acteur est bien évidemment la NCSJ dont la direction a elle aussi soutenu l’amendement durant toute la durée de la bataille et a effectué un lobbying notable tant au sein du Congrès qu’à l’extérieur. Mais sa dépendance à l’égard des organisations membres qui la constituaient laissa penser qu’elle était indécise et soumise au bon vouloir des leaders les plus en vue de l’establishment. Ceux-ci représentent le troisième groupe juif, rassemblant les sympathisants de Nixon et ses alliés de l’establishment qui ont refusé de sacrifier leur accès à la Maison Blanche et de mettre en danger l’aide américaine à Israël en soutenant Jackson-Vanik. La très large couverture médiatique de leurs hésitations donna l’impression que leur attitude était représentative de toute la communauté, bien que cela fût loin d’être le cas. Les organisations juives, conduites par les plus innovantes d’entre elles, jouèrent donc un rôle notable, aux côtés d’assistants parlementaires audacieux, dans l’adoption de cet amendement qui allait très vite condamner la détente."

[1] Lorsqu’un État concède à un autre la clause de la nation la plus favorisée, il octroie à tous les produits et services de ce pays un traitement similaire - c’est-à-dire ni plus favorable ni discriminatoire - à celui qu’il applique aux pays auxquels il a déjà accordé la même clause.

[2] Littéralement, le lien. Ce concept désigne le conditionnement d’avancées politiques dans un domaine à des avancées dans un autre domaine (généralement le fait d’un autre pays). Kissinger fut incontestablement un maître dans l’utilisation de cet instrument, mais il se contenta de lier entre elles des mesures relevant de la politique étrangère (commerce, limitation de l’armement, ou encore échanges culturels). L’originalité du linkage entre droits de l’homme et commerce fut de mettre en relation politique étrangère et politique intérieure.

[3] Cet accord visait à un accroissement du commerce américano-soviétique et prévoyait, en contrepartie du règlement des dettes soviétiques contractées lors du prêt-bail, l’octroi de la clause de la nation la plus favorisée.

[4] MANSOUR (Camille), Israël et les États-Unis ou les fondements d’une doctrine stratégique, Paris, Armand Colin, 1995, pp. 250-251.

[5] GOLDBERG (J.J.), Jewish Power. Inside the American Jewish Establishment, Addison-Wesley Publishing Company, Inc., 1996, p. 165.

[6] STERN (Paula), Water’s Edge : Domestic Politics and the Making of American Foreign Policy, Westwood, Connecticut, Greenwood Press, 1979.

[7] JERVIS (Robert), Perception and Misperception in International Politics, Princeton, N.J., Princeton University Press, 1976.

[8] En décembre 1969, le secrétaire d’État avait rendu public un plan de règlement du conflit israélo-palestinien, exigeant le retrait quasi complet des territoires occupés. Le 26 janvier 1970, la Conférence des Présidents réunit à Washington un millier de leaders juifs pour en obtenir le retrait. Conseillé par Kissinger, alors conseiller national à la sécurité, Nixon décida de retirer ce plan.

[9] Pour un aperçu partial de l’action du Bureau israélien, LEVANON (Nechemia), Ha-Kod Nativ, Tel-Aviv : Am Oved Publishers Ltd, 1995.

[10] Groupe élitiste de leaders traditionnellement issus de familles juives riches et influentes se perpétuant d’une génération à une autre à la tête de la communauté.

[11] Littéralement, organisations de la base. Elles se distinguent en effet des groupes d’intérêt par un personnel de direction proche des militants et des activistes, ainsi que par un accent mis sur l’action et la sensibilisation au niveau local.

[12] Sur ce mouvement, voir ORBACH (William W.), The American Movement to Aid Soviet Jews, Amherst, University of Massachusetts Press, 1979.

[13] Les Soviétiques imposèrent une taxe à l’émigration, comprise entre 5 000 et 27 000 dollars selon le degré d’avancement des études du candidat à l’émigration, prétendument pour obtenir un remboursement des frais de scolarité engagés par l’État.

[it was a reversal of the popular image of the Jewish lobby twisting a senator’s arm »).

[19] Tape 263/54, Bay Area Council for Soviet Jewry collection, University of Colorado at Boulder.

[20] Juifs soviétiques auxquels le droit d’émigrer a été refusé.

[21] Le Congressional record offre une retranscription quotidienne et exhaustive des débats qui ont lieu au 14] « Letter to the President », « Correspondence 1965 », SSSJ, Yeshiva University Archives.

[15] Interview de Louis Rosenblum à Cleveland le 18 juin 2003, et « Rees Bill », folder 245, CCSA collection, Western Reserve Historical Society.

[16] Voir KAUFMAN (Robert G.), Henry M. Jackson. A Life in Politics, Seattle, University of Washington Press, 2000.

[17] SILBEY (Franklin R.), « Senate Demands Quid Pro Quo on Soviet Jews, Trade », The National Jewish Monthly, November 1972, pp. 10-12.

[18] STERN, op. cit., p. 33 (« clearly Congrès. Il comprend également l’ensemble des projets de loi, résolutions et motions, ainsi que des textes proposés pour insertion par les orateurs.

[22] Box 3, NCSJ archives, American Jewish Historical Society.

[23] II/143/6, Bay Area Council for Soviet Jewry collection, University of Colorado at Boulder.

[24] I/3/5 et II/143/6, Bay Area Council for Soviet Jewry collection, University of Colorado at Boulder.

[25] Box 3, NCSJ archives, American Jewish Historical Society.

[26] II/143/6, Bay Area Council for Soviet Jewry collection, University of Colorado at Boulder.

[27] KEY (V.O.), Politics, Parties and Pressure Groups, New York, Crowell, 5e édition, 1964, p. 166. Shotgun peut être traduit par « fusil de chasse » et rifle par « carabine ».

[28] ISAACS (Stephen D.), Jews and American Politics, Garden City, New York, Double Day, 1974, p. 256 (« what you have in this country is a fantastic, untapped reservoir of Jews who are in influential positions, who were never asked to help. And now it is just a matter of finding them and asking them to help »).

[29] STERN, op. cit., p. 57.

[30] Interview de Morris Amitay, 17 avril 2002, Washington D.C.

[31] STERN, op. cit., pp. 71-72.

[32] ibid, p. 128-129.

[33] Lettre de Kissinger à Javits, août 1972, « Senator Javits », box 819, Name files, National Security Council, Nixon papers, NARA.

[34] « Memo for Honorable Kissinger and Schultz from William Pearce », September 16, 1973, box 25, White House files, Garment Papers, Library of Congress.

[35] Barber Conable : « [le président et Kissinger] n’ont pas compris que la clause de la nation la plus favorisée n’était pas seulement contestée par la communauté juive, mais par une coalition impressionnante », National Journal, 24 novembre 1973.

[36] Cassette n°123-1, Nixon archival project, National Archives.

[37] Box 3, NCSJ archives, American Jewish Historical Society.

[38] RABIN (Yitzhak), The Rabin Memoirs, Boston, Little, Brown and Co., 1979, p. 230, et interview de Nechemiah Levanon, 24 octobre 2002, Kfar Blum.

[39] Box 3, NCSJ archives, American Jewish Historical Society.

[40] Voir STERN, mais aussi NIXON (Richard), Mémoires, Paris, Stanké, 1978, et KISSINGER (Henry), Les années orageuses, Paris, Fayard, 1982, p. 1196-1208.

Commentaires

je n'aurais jamais pensé qu'il s'appelât en vérité salomon pearlmutter.
cela explique l'antipathie que m'inspirait ce faux hanneton !

Écrit par : esprit5 | 16/09/2007

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